由 80%下降到 50%左右，而财政支出占比总财政支出不减、 维持在 70%以上。同年颁布的《预算法》也限制了地方政府发债，因此 地方政府开启了通过融资平台的模式进行举债融资。城投平台主要依靠 地方政府的资产支持和财政信用背书进行融资，资金主要投向公益性基 础设施建设，城投公司对于资金使用没有太多的自主权，公司自身造血 能力较弱，大多依靠滚雪球方式进行投融资，政府性债务随之不断积累。
地方政府发展地方经济的职能，以及 GDP 考核驱动政府逆周期调节 经济的投资冲动。随着城镇化推进，地方政府基础设施建设需求不断扩 大，另基建也承担了托底经济的功能，如 2008 年金融危机，为了防止 经济增长大幅下滑，中央政府推出 4 万亿刺激计划以拉动经济增长，其 中中央出资 1.2 万亿，剩余 2.8 万亿将由地方政府和社会共同投资解决。 而地方政府债由财政部代理发行并代办还本付息，每年额度仅为 2000 亿元，城投债自 2008 年发行规模迅速增加。
大部分城商行的第一大股东为地方国企，地方政府 出资组建并选派、任免管理层。地方性银行业务根植于当地，和当地政 府、地方企业紧密相连，地方政府通过行政干预地方银行的金融资源配 置，以土地财政结合的形式支撑着当地的基础设施建设和经济发展。我们统计了 84 家城商行第一大股东类型（共 133 家城商行），其中 63% 的城商行第一大股东为地方国企。
